PPP é uma saída para a falta de recursos dos Municípios e Estados

Parcerias público-privadas, as famosas PPPs, são acordos entre os setores público e privado para a realização conjunta de determinado serviço ou obra de interesse da população.

Em uma PPP, a empresa normalmente fica responsável pelo projeto, assim como seu financiamento, execução e operação. O Estado, em contrapartida, paga à empresa de acordo com o desempenho do serviço prestado. Uma vez vencido o contrato, tudo o que foi construído é do governo.

Pense em grandes obras de infraestrutura que, embora sejam de responsabilidade do Estado, precisem de um investimento alto demais para ser totalmente realizado pelo poder público.

É principalmente para viabilizar projetos desse tipo que o Brasil vem lançando mão desse modelo de parceria, como no caso do metrô de Salvador, parte do metrô paulistano, a ampliação da rodovia paulista Tamoios, a rodovia mineira MG-050 e o projeto de irrigação do semiárido nordestino, no município pernambucano de Petrolina.

A Lei 11.079, de 2004, que inaugura as PPPs no Brasil, foi inspirada na fórmula inglesa das Private Finance Initiative (PFI) e regulamenta o modelo até então inédito no país.

Atualmente, entre as principais condições para estabelecer uma PPP estão:

I. A prestação de serviço deve durar entre 5 e 35 anos;

II. Um valor de contrato superior a R$ 20 milhões.

Aqui a legislação classifica essas parcerias como um tipo de concessão – a principal diferença é que, nas concessões tradicionais, o Estado não paga as empresas. A lei também permite flexibilidade na maneira como os acordos são elaborados.

Dessa forma, é o contrato que vai estabelecer quais são as responsabilidades de cada uma das partes.

Por essa razão, um dos principais desafios para o avanço das PPP’s no país é a formação de advogados e gestores públicos especializados nesse tipo de contrato, capazes de elaborar um documento preciso – com métricas para avaliar desempenho e cumprimento de metas, atribuição de riscos, regras claras, prazos e multas. Além, é claro, de pessoas qualificadas e capacitadas para fazer a gestão das PPPs depois que o contrato é assinado.

Um contrato bem elaborado também é ferramenta importante para garantir segurança às empresas e atrair os investimentos privados.

O trâmite de criação e destravamento de uma PPP no Brasil é suportado pelo Manual para Inclusão de Pleitos da Secretaria do Tesouro Nacional que teve recentemente incluído um ítem de ampliação das garantias para projetos de PPP estendendo aos municípios e estados a garantia federal para cumprimento das obrigações contratuais dos projetos de PPP pois a União nunca foi considerada má pagadora, mas isso varia para estados e municípios, que muitas vezes acumulam dívidas públicas bastante altas.

Assim, uma instituição financeira vai prover uma garantia para os entes com o aval da União. Em caso de inadimplência, a instituição realiza o pagamento ao concessionário, eliminando o risco de inadimplência para o operador privado. E caso o ente não pague, o Tesouro honra a obrigação e aciona a contragarantia.

Com as novas regras haverá ganhos em termos de agilidade no processo, uma vez que, antes de a União assumir esse protagonismo, os entes subnacionais já haviam criado suas próprias estruturas de garantias, direcionando parcelas do fundos dos Estados (FPE) e municípios (FPM) para reduzir o risco. No entanto, esse tipo de mecanismo é frequentemente questionado judicialmente.

Essa preocupação deve estar na agenda dos gestores públicos e faz parte do amadurecimento dessa prática no Brasil. Para darem certo e trazerem melhorias para o país, as PPP’s precisam estar baseadas em um equilíbrio entre as partes pública e privada.

As PPPs podem ser definidas como contratos organizacionais, em geral com longa duração, que atribuem a um sujeito privado o dever de prestar um serviço público.

A PPP não chega a ser uma inovação no cenário brasileiro, o destaque, na verdade, está na capacidade do poder público em captar os investimentos do setor privado para projetos que, anteriormente, só dependiam do Estado.

Com isso, os governos passaram a ter cada vez mais responsabilidades sobre a população – o que também levou à necessidade de recorrer à iniciativa privada como parceira.

No entanto, é preciso saber distinguir o modelo das PPP’s de outros tipos de contrato entre Estado e iniciativa privada.

Diferença entre PPPs, concessão e privatização

Há diferenças em concessão comum, privatização e parceria público-privada.

Na Lei da Concessão (8.987/95) consta que a tarifa cobrada do usuário e outras receitas de administração já são suficientes para remunerar o prestador do serviço.

Ou seja, o governo não precisa contribuir financeiramente. Essa é a definição, portanto, de uma concessão comum. As concessões não transferem a propriedade. Durante o tempo de contrato, a empresa concessionária tem o direito de oferecer e de explorar o bem ou serviço concedido

O exemplo desse tipo de contrato é o de uma rodovia que, no modelo de concessão, depende dos recursos gerados pelos pedágios.

As privatizações foram regulamentadas por outra Lei, a de número 9.491/1997.

Trata-se da venda de um bem público ou de uma empresa estatal para a iniciativa privada. As privatizações ocorrem em leilões, o que gera um montante para o Estado.

Os serviços e produtos da nova empresa privatizada são pagos pela população

Aqui, portanto, o caráter é definitivo: o que era um bem público passará a ser um bem privado. Quem adquire fica com os lucros e também com os prejuízos.

No entanto, as concessões e privatizações previstas nessas leis mostraram-se insuficientes e as demandas da sociedade brasileira precisaram ser atendidas com a criação das PPP’s.

Assim, nasceu a Lei 11.079/2004, que regulamenta as parcerias e institui regras para que elas aconteçam.

De forma geral, essa legislação existe para viabilizar os investimentos em serviços e em obras para os cidadãos.

Nas PPP’s, o Estado é dono do bem. O contratado presta um serviço pago pelo poder público. As PPP’s podem ser pagas inteiramente pelo Estado ou pelo Estado em conjunto com a sociedade.

Modelo brasileiro

O modelo de PPP utilizado no Brasil tem inspiração no projeto que foi formalizado na Inglaterra na década de 1990. Porém, muito antes disso, as PPP’s já aconteciam.

Os PMI’s – Procedimento de Manifestação de Interesse fazem parte do processo burocrático para a concretização das PPP’s. São realizados pela iniciativa privada após um bom estudo e diagnóstico da situação atual e ofertado ao poder público.

Muitas vezes a Administração enfrenta dificuldades para a elaboração de projetos executivos, ou não dispõe de experiência e conhecimento técnico suficientes para definir soluções, elaborar um termo de referência, ou seja, desenhar uma futura contratação.

Diante do desenvolvimento tecnológico acelerado, de múltiplas possibilidades para a solução de problemas, da dificuldade de dominar novas tecnologias e tendências tecnológicas, da especialização do mercado e da consequente assimetria de informações entre a Administração Pública e os particulares, existem situações em que o ideal a se fazer é, de fato, ouvir o mercado, em busca de sugestões, soluções inovadoras e projetos.

Na prática, eles permitem um diálogo real entre iniciativa privada e ente público, aproximando as duas pontas.

 Principais características das PPP’s

Um dos motivos que tem garantido o sucesso das parcerias é a existência de características bem claras das PPPs, as quais são definidas por meio da Lei 11.079/2004, que trazem mais segurança e transparência aos contratos.

a.    Prazo

O setor privado não ficará responsável pela obra por tempo indeterminado. Há um prazo estipulado de no mínimo cinco e no máximo 35 anos. Esse é o tempo em que o serviço ou a obra, por exemplo, serão administrados pela iniciativa privada. Depois desse período, o Estado é quem deverá cuidar dos ativos.

b.   Remuneração

Como mencionado, as PPP’s podem ser pagas inteiramente pelo Estado ou pelo Estado em conjunto com a sociedade. No entanto, é importante saber que o valor acertado em contrato só será disponibilizado após a conclusão do serviço pelas concessionárias.

c.   Modelagem

Não são todos os serviços disponíveis que podem ser supridos pelas parcerias. É proibido que os contratos tenham como único objetivo, por exemplo, o fornecimento de mão-de-obra, a instalação de equipamentos ou a execução da obra pública.

d.   Vantagens das parcerias público-privadas

Entre as mais importantes podemos apontar que pelas PPPs problemas crônicos e deficiências do serviço público que deveriam ser disponibilizados pelo Estado passam a ter um prazo para serem resolvidos sem que impacte criticamente o orçamento público.

Há, obviamente, uma movimentação econômica em torno de serviços e empreendimentos deste tipo com a geração de investimentos, empregos e contratos de serviços.

Ocorre também um aumento da produção, o que instiga a competição no setor privado.

Logo, há melhora dos produtos oferecidos e a constante busca por aperfeiçoamento.

Aumento e incentivo da fiscalização e a transparência

Redução dos custos dos serviços por meio de fontes alternativas de investimento

Profissionalização da gestão do serviço.

e.  Modalidades de PPP’s.

No Brasil, existem dois tipos de parcerias que podem ser estabelecidas entre o ente público e o setor privado para realizar uma PPP: a patrocinada e a administrativa.

I. PPP Patrocinada - nessa modalidade, parte dos recursos deve vir do governo e, a outra, dos usuários. Ex. contrato de parceria da Linha 4 do metrô de São Paulo, mais conhecida como Linha Amarela - quando o usuário compra a passagem, ele está custeando uma parte do serviço.

II. PPP Administrativa - Aqui, de outra forma, o pagamento realizado aos prestadores de serviço vem unicamente dos cofres públicos. Exemplo - Projeto Porto Maravilha, que corresponde à área de revitalização da zona portuária do Rio de Janeiro para os Jogos Olímpicos de 2016.

PMI

O PMI, sobre o qual falamos antes, é o instrumento utilizado pela iniciativa privada para sugerir uma parceria com o Estado – e, consequentemente, um investimento para a empresa.

O Procedimento de Manifestação de Interesse aumenta a probabilidade de contratação da iniciativa privada pelo Estado, em um processo inverso.

Dessa forma, o setor privado não fica esperando unicamente a abertura de uma chamada pública.

Ou seja, o PMI permite que as empresas apresentem um custo prévio do contrato, a modalidade a ser adotada e as contrapartidas do poder público.

Exemplos de Parcerias Público-Privadas

ENERGIA E INOVAÇÃO

• Iluminação Pública (Petrolina): Concessão Administrativa para a execução de obras e prestação de serviços relativos à modernização, eficientização, expansão, operação e manutenção da infraestrutura da rede municipal de iluminação pública.

• Usina de Geração Fotovoltaica (Petrolina): Concessão Administrativa para implantação, locação, operação e manutenção do imóvel e de duas plantas de geração de energia, a partir de fonte fotovoltaica, com capacidade para geração de energia para fins de inserção na rede pública de distribuição de energia, e dedução da conta de energia da concedente perante a Concessionária Estadual de Distribuição de Energia Elétrica.

  
  

  INFRAESTRUTURA SOCIAL

• Complexo do Mineirão (Minas Gerais): Concessão Administrativa, da operação e manutenção, precedidas de obras de reforma, renovação e adequação do Complexo do Mineirão.

• Complexo Penal (Minas Gerais): Concessão Administrativa para a construção e gestão do Complexo Penal composto por unidades penais.

• Instituto Couto Maia (Bahia): Concessão de serviços não assistenciais precedida da construção da Unidade Hospitalar.

• PPP Habitacional (Município de São Paulo): Concessão Administrativa destinada à implantação de habitações de interesse social e mercado popular na cidade de São Paulo, juntamente com o acompanhamento de infraestrutura urbana e equipamentos públicos e da prestação de serviços.

• Unidades de Ensino da Rede Municipal de Educação Básica – UMEI (Belo Horizonte): Concessão administrativa para a realização de obras e serviços de engenharia e prestação de serviços de apoio, não pedagógicos, a Unidades de Ensino da Rede Municipal de Educação Básica do Município de Belo Horizonte.

  TRANSPORTE

• Aeroporto Regional da Zona da Mata (Minas Gerais): Concessão Patrocinada para a exploração de serviços aeroportuários do Aeroporto Regional da Zona da Mata. Ao passo que se dará mediante a realização de melhorias para modernização e a prestação dos serviços pela Concessionária.

• Metrô de São Paulo – Linha 8 Diamante e Linha 9 Esmeralda (Estado de São Paulo): Concessão da prestação do serviço público de transporte de passageiros, sobre trilhos, das linhas 8 – Diamante e 9 – Esmeralda da Rede de Trens Metropolitanos da Região Metropolitana de São Paulo.

• Sistema Viário BA-052 – Estrada do Feijão (Bahia): Concessão Patrocinada para operação, manutenção e revitalização do Sistema Viário BA-052. Além disso, a construção de Ponte-Travessia sobre o Rio São Francisco entre os municípios de Xique-Xique e Barra.

  
  

  SANEAMENTO

• Esgotamento Sanitário do Município de Cariacica (Espírito Santo): Concessão Administrativa para a ampliação, manutenção e operação do sistema de esgotamento sanitário. Assim, como para a prestação de serviços de apoio à gestão comercial da Cesan no Município. Bem como abrangendo, ainda, o tratamento de esgoto proveniente de bairros do município de Viana.

• Resíduos Sólidos (Angra dos Reis): Concessão Administrativa para a prestação de serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos na área da PPP.

José Rodrigues de Oliveira Neto

Especialista em finanças municipais